行政区划原本是国家为了巩固政权统治，而对国土进行划分，建立相应的政权机关进行分区管理的行为。但随着国家的发展，行政区划的结构和划分逐渐开始对一个国家的经济、社会、民族、文化等诸多领域产生影响。长期以来，规范我国行政区划的法律依据主要是《宪法》和国务院于1985年制定的《国务院关于行政区划管理的规定》(以下简称“《规定》”)。

　　近年来，许多地方的行政区划建置与地方经济发展不协调、不适应的问题日渐突出，在一定程度上制约了当地经济社会的发展。因此，一方面，越来越多的地方政府向国家申请变更行政区划建置，为经济发展创造更加有力的条件。例如，20世纪90年代以来，许多省、自治区进行“市地合并”改革，行政公署都变成了市;再如20世纪80-90年代，大量的县升格为市，在国家叫停“县改市”后，大量的县又变为区。另一方面，我国的行政区划制度本身也在不断发展，“地级市”、“县级市”、“副省级市”、“管委会”等新区划形态不断涌现。

　　这些新的区划形态已经突破了《宪法》规定，使得“市管县”是否违宪等问题在实践中引起了较大争议。同时，除了《宪法》和作为行政法规的《规定》对行政区域的划分和审批权限进行了简略规定外，在法律层面还没有关于行政区划的统一规范。现有依据的简单化、滞后性以及法律体系的断层，使得我国行政区划管理工作时常处于无法可依的境地，严重影响了行政区划的日常管理工作。

　　党的十八届四中全会指出：“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。”行政区划是治理国家的重要手段，是促进地区经济发展、提高行政管理能力、维护民族团结和社会稳定的关键因素。梳理清楚当今行政区划变更面临的主要法律问题，加快制定《行政区划法》，是完善行政区划变更制度、使区划设置与经济社会发展相适应的当务之急。

　　依据《宪法》规定，国务院决定省、自治区、直辖市的区域划分，决定自治州、县、自治县、市的建置和区域划分;省、自治区、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分。隔级决定是指国务院越过省、自治区、直辖市的权力机关和行政机关，直接决定省、自治区、直辖市内部的行政区划变更，以及省、自治区、直辖市的人民政府越过较大市和县级的权力机关和行政机关，直接决定乡、民族乡、镇的行政区划变更。

　　从理论上讲，隔级决定更有利于统筹规划，均衡地方的利益博弈。但在实践中，隔级决定也影响了地方对区划变更进行自主管理和决定的权力，产生了很大的负面作用。

　　例如，2010年北京市进行了区划变更，将崇文区与东城区进行合并，将宣武区与西城区进行合并。虽然这次区划调整由中央直接决策，北京市委具体组织实施。但是，直到国务院下发《国务院关于同意北京市调整部分行政区划的批复》(国函[2010]55号)，北京市及其会都未得到任何表达意见的机会，北京市的其他国家机关和绝大多数市民也不知情，有种“突然”的感觉。[①]

　　依据《宪法》第89条规定，国务院有权批准省、自治区、直辖市的区域划分。从实践来看，我国绝大多数行政区划的变更也都是经地方权力机关或行政机关向国务院提出申请，由国务院审核、批准来变更的。

　　但同时，《宪法》第104条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会讨论、决定本行政区域内的、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。”行政区划的变更关系到一方政权的组织架构、管理效率、经济发展、社会稳定、民族团结等重要方面，属于地方的重大决策，地方人民代表大会及其会应当参与到本地行政区划变更的决策中，对本地区行政区划的变更事项进行讨论并拥有最终决定权。此外，省、自治区、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分，同样忽视了较大市和县级权力机关对本行政区域内的重大事项进行自主管理和决定的权力。

　　2010年北京市行政区划的变更就暴露出隔级决定忽视地方权力机关自主管理权的问题。今后，甚至还有可能发生这样的宪法危机：国务院试图变更一个地方的行政区划，但地方的权力机关不同意;或者，地方权力机关试图变更本地区内的行政区划，但国务院不批准。因此，在行政区划问题上，如何协调国务院和地方权力机关的权力，如何协调省级人民政府和较大市、县级权力机关的权力，都是亟需解决的现实问题。

　　长期以来，我国对行政区划的管理多依赖于政策和行政手段的调控，依靠中央政府和省级政府的审批，[②]缺乏法治思维和依法管理的依据。对行政区划实行政策调控有利于中央对地方、上级对下级的控制，但其缺乏稳定性和可预期性，随意性较大。

　　长久以往，我国行政区划的设置早已脱离了《宪法》的规定。例如，地级市管辖区县、直辖市管辖自治县、市和市辖区管辖乡镇等都是《宪法》没有规定但又普遍存在的。其中，争议最大的是地级市管辖区县的问题。

　　在1982年以前，县由省级政府及其派出机关管辖。当时，省级政府能够有效管理所辖县的事务，主要是依靠大量的派出机关。但到了1982年，中央第51号文件作出了改革地区体制、实行市领导县体制的决定后，地级市管辖区县首先在江苏省试点。

　　随后中央又发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”，并把此作为1983年地方政府改革的一项重要内容。从此，地级市管辖区县体制开始在全国广泛推行。截至2013年底，全国共有1 613个县(包含自治县等)中有1 268个县属于地级及以上城市管辖，占78.6%;290个地级及以上城市中263个管辖着县，占90.7%。[③]

　　我国《宪法》设计的地方行政区划主要有省、县、乡体制，地级市管辖区县常态化后，多了一级地方政权，就成了省、市、县、乡四级体制。这种体制在理论上和实践中引起了较大争议。

　　其次，绝大多数地级市规模小，辐射功能弱，不但未能带动所辖县的经济社会发展，反而普遍存在着市“挤压”县的现象。

　　再次，市管县是计划经济的产物，其目标主要是为中心城市服务，客观上县成了地级市的附属行政单位，市里依靠行政权力将财政收支的压力，通过层层分解压到了基层，从而使市县矛盾在市场经济条件下愈发突显出来。

　　最后，市管县体制违背城乡分治这一国际通行的发展规律，也背离了以市带县、工农互补的初衷，造成重工轻农、厚城薄乡的奇怪格局。[④]

　　但不能否认的是，1982年《宪法》所规定的省直接管县是建立在设有大量省的派出机关的前提之下。截至2014年底，我国的省级派出机关仅剩下12个，[⑤]从现有条件来看，回归省直接管县的体制存在诸多困难和问题：

　　省直接管县的体制会削弱对县级政府的监督，无法对地方形成有效的制衡，易造成地方失控、监管真空，从而削弱中央对地方的控制。

　　在法治国家，行政区划的有关事项，均由一国《宪法》或宪法性法律加以规范。但因为《宪法》的层级太高且不易修改，就使得实践中时常产生一些行政区划的设置是否违宪的争议。不论地级市管辖区县体制在客观上的利弊，地级市管辖区县在法律层面是否符合我国《宪法》的规定，也存在很大的争议。笔者认为，通过《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《立法法》，对“较大的市”进行体系解释，可以得出地级市管辖区县体制不符合《宪法》规定的结论。

　　《宪法》第30条规定：“中华人民共和国的行政区域划分如下：(一)全国分为省、自治区、直辖市;(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市;(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。”根据该条规定，“市”分为直辖市、市和较大的市三类，且仅有直辖市和较大的市才能设区、设县。

　　《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《立法法》中又将“市”分为设区的市和不设区的市。同时在多处同一法律条文中提及有省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市，国务院批准的较大的市。此外，《立法法》还提及“在以上三类市以外，其他设区的市……”。

　　以上各类“市”的概念中，不设区的市较易理解，即为县级市。依据《宪法》第30条规定，设区的市应当包括直辖市和较大市。对于直辖市的外延也没有争议，争议的焦点在于较大市的外延。毫无疑问，国务院批准的较大的市是较大市;根据“举轻以明重”的法理原则和体系解释，省、自治区的人民政府所在地的市和经济特区所在地的市也应为设区的市，属于较大的市。那么，其他设区的市自然不属于较大的市的范畴，否则较大市须经国务院批准的规定将失去意义。因此，其他的市设区就不符合《宪法》第30条的规定。

　　在2000年制定《立法法》时，《立法法》中所提及的其他设区的市就是指现实中的地级市。《立法法》这样规定，是因为2000年之前我国拥有大量的地级市。为了回应这种现实情况，规范地级市的立法权，《立法法》才提出了“其他设区的市”这一概念。

　　综上所述，通过对我国《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《立法法》的规定进行体系解释，我国行政区划中的“市”应包括设区的市和不设区的市，不设区的市是县级市，设区的市应包括直辖市和较大市。较大市应包括省、自治区人民政府所在地的市，国务院批准的较大的市和经济特区所在地的市。因此，地级市管辖区县的体制缺乏明确的《宪法》依据。

　　目前，规范我国行政区划的主要程序依据是国务院于1985年发布的《规定》和民政部2004年发布的《民政部关于行政区划调整变更审批程序和纪律的规定》。但二者作为现行行政区划变更的主要规定，内容显得过于简陋、滞后。

　　首先，《规定》是行政区划变更的主要法律渊源，但从形式上看，《规定》只有简单的十个条文，且多为原则性规定，是对我国《宪法》规定的具体化。《规定》仅言明了相关主体的审批权限，并未规定具体哪个主体有申请行政区划变更的权力、由谁负责逐级上报审批等具体变更程序。因此，从形式上和内容上看，《规定》都缺乏可操作性。

　　其次，民政部于2004年发布了《民政部关于行政区划调整变更审批程序和纪律的规定》，对县级以上行政区划单位的变更审批程序进行了框架性规定，简要地把审批程序分为制定计划、审核、批准、建档和监督等步骤，但对如何申请、如何审核、如何建档、如何监督等均无具体规定，更没有涉及到负责主体、审批期限和法律责任等方面的内容。[⑦]

　　行政区划变更程序规定的不健全，导致了实践中各地方操作混乱，社会矛盾多发，处理不好就有可能损害相关主体的利益。因此，我国行政区划变更究竟应通过什么程序来申请、审批，如何兼顾国家和地方、上级和下级的利益等都是亟需明确的内容。

　　“在行政区划制度中，设置程序具有重要地位，行政区划的设置是否、理性、公正，在相当程度上是由程序决定的。”[⑧]“法治的本质和实现离不开程序，法律的程序具有其独立的价值。”[⑨]我国行政区划的变更，除了申请、审批程序不健全外，还存在公众与社会参与不足的问题。

　　行政区域变更不只是地理区域的变化，更重要的是国家政权机关统治和管理形式的变化，行政区域变更既涉及国家机关相互之间的关系，也涉及国家机关与公民之间的关系。我国行政区划的变更完全依靠国家机关的提议、审批等内部程序进行，对公众是不开放的，缺乏参与、专家论证、风险评估等必要环节，甚至地方权力机关都无权决定辖区内区划的变更。现行的行政区划变更程序很难达到、科学的要求。

　　此外，“行政区划法律制度的不完善，特别是行政区划变更不对公众开放，给地方政府官员留下了较大的行动空。

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